(2019年07月02日 04:10 廖元豪)
近年來,政府以「年金改革」為名,修法大幅削減了軍公教退休給付。
為此,司法院大法官於日前召開憲法法庭,就「年金改革措施是否違憲」
進行辯論。然而,限於時間與辯論規則的因素,許多議題仍無法充分地討
論對話,網路上或坊間一般的「懶人包」式討論,也有些疏漏之處。
國內討論的最大盲點,就是部分論者往往主張「軍公教退休金超出國家照
顧義務範圍」,進而指稱目前之退休給付是「過度照顧」云云。然而,我
國法制上,退休金之給付,絕非一種政府可以隨時收回、調整之「恩賜」,
而是受到法律保障的「權利」。舊有的退休金相關法制,並非規定「退休
金之給付,政府隨時調整之」,而是由法律、法規明文規定計算方式與取
得之金額、方式。司法院大法官釋字187號解釋以來,更一致將公務員請
領退休金定位為公法上之財產權,受憲法之保障。因此所謂「恩給說」在
《中華民國憲法》上是說不通的。
政府方面,似乎誤解了軍公教退休人員真正的「信賴利益」與「信賴行
為」。他們以為,所謂的信賴利益,似乎僅是「將來安排生活」的部分。
然而,這些「信賴利益」固然重要,卻忽略了公校教師最前端的「信賴
行為」與「信賴利益」:
選擇任職,並持續在崗位上服務數十年,直到退休。這樣的「信賴行為」
才是年金改革必須考慮的最重要因素,而這樣的「信賴利益」則是無法
輕易「補償」的。退休給付規定不是契約,法令可以修改另一個纏夾之
處,是政府方似乎認為,軍公教退休制度與勞資雙方的契約關係不同。
自然可以調整。這樣的類比有許多簡化、錯誤之處。
首先,雖然我國法律上的通說,認為公務員與國家之間的關係並非契約關
係,而是公法上職務關係。然而,至少在「志願役軍人」與「教師」,是
明確與國家機關之間,有著行政契約的。如果真的要從形式上看,那是否
軍人與教師,應該適用契約法的原則,禁止單方、片面修改呢?
第二,從信賴保護或是法治國原則的角度來說,「法律保障」應該遠比
「契約約定」更堅實、更持久,更不允許片面更動才對。
但現在政府卻說,契約不能片面更動,但法律規定的保障卻可以賴皮?
所謂「國庫破產」,也是大大誤解。「破產」是個很可怕的觀念。如果中
華民國要被退休金制度搞到破產,那的確是魚死網破,所有的退休人員都
拿不到退休金。然而,即使照政府目前的說法,頂多是幾個「基金」要破
產,而不是「國庫」要破產。這二者之間差很多,法律從來沒有規定「退
休金僅能從退休基金內給付」。
軍公教退休金制度的確應該要可長可久。如果真的需要調整,也需要處理,
但對於「已經就職」甚至「已經退休」的人員,削減其退休給付,違反了
國家原本由法律規定的擔保責任,更無法彌補其在職時的「對待給付」。
政府要為這種破壞信賴保護的行為辯護,恐怕得提出更紮實的論據。
(作者為國立政治大學副教授)
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