法務部擴建監所設施計畫必要性及配套措施之檢討芻議

賴擁連

 中央警察大學犯罪防治學系助理教授

一、前言 

邇來，法務部向行政院提出改善監所設施十年計畫，計畫中除擴建3座監獄房舍外，新建與遷建金額保守估計上達數百億新台幣，在當前經濟發展裹足不前、政府財政捉襟見肘之際，聽聞這樣的計畫，可能是一項會讓立法院與全國百姓難以支持的擴大內需方案。然而，長期關注監所發展的筆者，則舉雙手贊成。筆者的贊同不是諂媚法務部的政策，更不是因為曾經忝為矯正人而幫監所界說話。法務部所提的是項政策，僅不過是件「遲來的正義」，更是一劑刻不容緩的強心針。本文擬從過去20年來我國刑事政策的走向與監所人犯成長的關聯性，分析歷任法務部長採行何種的作為以緩和其任內監所人犯擁擠的壓力，並從此一分析中以及美國經驗，提供短期與中期芻議。

二、議題分析 

        下圖是筆者觀察過去20年來，法務部所屬所有矯正機關的實際容額、核定容額與收額收容人數的趨勢圖。從這趨勢圖中，分以下幾個階段說明我國的刑事政策與這些曲線圖的關聯性。 

第一階段、1990至1996年第一波擁擠潮

1990年10月，行政院衛生署公告安非他命為管制藥品，納入「麻醉藥品管理條例」處罰後，在警察機關配合的情況下，強力取締、掃蕩吸食安非他命的人口，頓時之間，監獄開始擁擠，人滿為患。以1991年年底監所總收容人數為例，該年年底收容達32,932人，但同一時期的所有監所之核定容額僅27,184人，超額收容21.1%，之後並持續上升。1993年5月，時任行政院長連戰提出「向毒品宣戰」政策，採取對於毒品犯罪絕不妥協的態度，導致同年年底，監所的總收容人數達到52,024人，是政府遷台以來首次的監所收容達到最高峰的紀錄，同一時期的核定容額為34,318人，超收達51.6%，這也是破台灣監所有史以來的超額收容紀錄。

        這樣的擁擠窘境，各監所的囚情十分不穩定，許多監所中人犯的暴行與滋事、鬥毆事件，更是此起彼落，各機關也嚴正以待，並將任何的囚情動態，通報法務部。當時的法務部長馬英九，面對此一嚴峻的挑戰，採取了兩大重要舒緩監所擁擠現象的策略。首先，請法務部幕僚單位檢討修正刑法有關假釋門檻調降的可行性，即從有期徒刑執行逾二分之一者，放寬為三分之一；其次，延續前任呂部長有文所提之「改善監所設施中程計畫」，甚至還加入其他遷建與新建計畫(例如擴建三座外役監獄) ，向行政院爭取多達30億的經費執行這些計畫，故從1994年至1997年間，計畫遷建基隆與台東監獄、士林與雲林二座看守所及台中少年觀護所，新建彰化監獄、高雄女子監獄、綠島技訓所、桃園與新竹少年觀護所，並擴建明德外役監獄及台北看守所等共十餘項工程，當時預估可增加逾15,000名之容額。因此，自1993到1996年間，監所人犯的擁擠現象趨緩，同一時間監所的核定容額也逐漸增加，雖然仍呈現擁擠現象，但超額人數也呈現緩和下降的趨勢。

第二階段、1996至2004年穩定控制期

馬前部長卸任後，繼位的廖前部長正豪，其刑事政策的風格與看法和馬前部長迥異，相較於馬前部長的開明作風，廖前部長則認為保守的刑事政策較符合我國民情。因此，其上任後隨即要求幕僚單位再度研擬修法，將假釋的門檻，從有期徒刑執行逾三分之一，調回二分之一，甚至對於累再犯的假釋門檻提高到三分之二（即1994年，無期徒刑逾十年、有期徒刑逾三分之一者，得報請假釋；1997年，初犯方面，有期徒刑逾二分之一，無期徒刑逾十五年始得報請假釋；累犯方面，有期徒刑逾三分之二，無期徒刑逾二十年，始得報請假釋）；此外，不次向矯正機關宣達「從實審查」假釋的理念。考其背景是因為1994年假釋門檻調降後，這些假釋人犯由於教化成效不彰，出獄後再犯案件層出不窮，導致新入監受刑人累再犯的比例逐年升高，以1996年為例，累再犯佔新入監受刑人之51.5%。更糟的是，1996與1997年發生台灣治安史上震驚社會的三大刑案：劉邦友血案、彭婉如命案與白曉燕撕票案，其中涉嫌白案的三位殺人犯，更是假釋門檻降到三分之一政策下的受惠者。面對社會上民眾望治心切，「治亂世、用重典」的呼聲甚囂塵上，當法務部再提出緊縮假釋政策後，立法院的朝野委員紛紛支持，遂於1997年三讀通過上述緊縮的假釋條文。同時，廖前部長於部內並組成「兩極化刑事政策研究小組」，考察日本與美國的兩極化與重刑化刑事政策，此即為後來法務部於2002年送請立法院審議之「寬嚴並濟」刑事政策下的「中華民國刑法部分條文修正草案」。

然而，同一時期，由於上述的監所改善設施計劃陸陸續續完工，增加許多容額，因此，雖然自1997年後，我國刑事政策愈來愈趨嚴，監所犯罪人口也愈來愈多，但監所的核定容額也穩定成長，例如從1993到2000年監所的核定容額增加16,992位(增加50%)。即使在2000年到2004年間，監所的超額收容之情形都控制在10%左右，甚至在2002年擁擠率僅達6.6%，創過去20年次低，監所囚情也相對穩定。因此，1996年到2004年8年期間，雖然我國的刑事政策已經趨嚴，但監所人口仍呈現出穩定控制的局面。

第三階段、2005至2007年第二波擁擠潮

法務部2002年所提之「中華民國刑法部分修正草案」，被學者林山田批評為「從寬容走向嚴格之刑事政策」，並非法務部所言「寬嚴並濟之刑事政策」的產物。因為，此一部分修正草案內容，落實一罪一罰的理念，犯罪人的法定執行刑期延長；採行美國三振出局法案之精神，規定建立重罪三犯及性侵害犯罪受刑人治療無效果者不得假釋；再度提高無期徒刑者之假釋門檻須達25年始得陳報假釋。凡此等等，均可預期，將會使監所人口再度攀上高峰。因此，當時將此部刑法送立法院審議時，矯正部門即評估此一可預見之窘境，時任法務部長陳定南遂向當時的行政院長游錫堃分析此一政策恐對矯正機關之衝擊與影響。游錫堃院長以法務部所推估之收容人數不精確以及再度改善監所設施之政策，除會招致國際笑話、認為台灣是個名符其實的監獄島國外，更與時任執政黨的創黨精神「邁向世界大同境界」不符。因此，失去了制定相關配套措施之契機。

果不其然，當立法院於2005年三讀通過中華民國刑法部分修正案後，監所人口又開始逐漸攀升，於2006年七月正式實施後，在同年的年底，達到我國遷台第二次擁擠的高峰波段，超額收容率達18.6%，已超過10%的警戒範圍。雖然相較於1991到1995年間的監所擁擠率都維持在20%以上，此次的18.6%似乎不是很嚴重，但值得關注的是從1994年法務部陸陸續續執行各種改善監所設施計畫後到2000年政黨輪替時，所有矯正機關的核定容額成長近17,000位容額，成長比率達50%；然而從2000到2006年間，由於政黨意識形態之故，監所的核定容額僅成長2,001位容額，成長幅度僅4%左右，同一時期的監所收容人口已成長12%。此波的擁擠，仍受到當時法務部的重視，但由於假釋門檻才剛修正通過，再度降低門檻恐與法務部的政策矛盾，於是2007年時任的法務部長施茂林遂向總統建議採取減刑策略，將監獄當中的符合條件的輕刑罪犯釋放約9,000餘名，以舒緩監獄擁擠的現象，因此導致2007年年底的監所收容人數的擁擠率僅1.2%，創20年來最低。

第四階段、2008年迄今第三波擁擠潮

然而，2007年的減刑政策，政府並沒有其他相關且完整的配套措施，例如編列預算執行改善監所設施。這些出獄後的輕刑犯，以毒品、竊盜與詐欺犯最多，特別是毒品犯，許多國內外研究已指出，他們的累再犯比例是非常高。根據法務部的統計，這些減刑犯三年內回籠率近70%，而從2008年以後迄今，監所的超額收容比率，依舊維持在15%至20%，甚至2011年下半年，均維持在超額收容20%的局面。面對我國持續執行重刑化刑事政策的情況下，再加上陸陸續續加重其他犯罪行為(例如酒醉駕車者刑度提案加重到十年以上) 、累再犯所佔比例與人數持續增加、景氣不佳許多生活困頓之人民想吃牢飯(例如邇來有人犯故意毀損ATM以及搶銀行，目的就是謀職不易，在外無法生活進而想吃免費牢飯)以及不願意繳納罰金者愈來愈多等因素。可以預期的是，監所收容人數將會愈來愈多，因此，重蹈我國第一次擁擠潮的窘境，殷鑑不遠。

三、過去政策作為之分析 

比較1994年第一波的監所擁擠與2007年第二波的監所擁擠時任法務部長的具體策略與作為。首先，在1994年我國第一次監所擁擠潮時，時任馬部長英九採取兩手策略，一方面修正假釋門檻，由二分之一降到三分之一，讓符合條件的受刑人假釋離開監獄，迅速且有效地緩和監獄的擁擠現象，雖然許多假釋犯最後也都回籠了，但另一方面，他任內積極推動各項的改善監所設施計畫，讓這些回籠老犯以及新犯再進到監所時，都有足夠的容額收容，監獄擁擠的現象終究獲得改善並經歷1996年到2004年穩定的控制時期；然而2007年的台灣監所再度因為重刑化刑事政策而導致的第二波擁擠現象，時任的施部長茂林僅採取減刑策略舒緩監所擁擠人口外，並無其他重大措施因應。因此，減刑措施僅帶來數個月的效益，但長遠來看，當前的監所還是呈現擁擠的現象。兩次擁擠現象都與我國趨嚴的刑事政策有關，但當第一次的擁擠，除了放人(假釋)外，還多了改善監所設施，而第二次的擁擠，除了放人(減刑) ，毫無其他策進作為。這就是呼應本文前言所提，此次法務部的改善監所計畫，是「遲來的正義」之說。

四、法務部向行政院提改善監所設施中長程計畫之分析 

根據法務部矯正署所提供之內部資料顯示，此次法務部向行政院爭取「改善監所十年計畫」，預計要擴、新與遷建9個矯正機關，增加10,127床位，總經費初估達144億，計畫內容包含1.擴建台北、台中女子與宜蘭等3座監獄；2.新建台北第二1座監獄；3.遷建新竹與桃園監獄、台北(土城) 、新竹與彰化看守所等5座監所。目前法務部已獲行政院同意並開始實施的是擴建台中女子監獄，刻正進行中，預計2013完工後增加482床位 ，其次為台北監獄擴建工程，預計明年動工並於2015年竣工，完工後增加1,155床位。而宜蘭監獄之擴建案則刻正審查中。

分析此一計畫，可以發現，擴建工程係在原址進行房舍的修繕，可行性頗高，因為這些擴建的監獄，都在郊區，對居民生活與環境的衝擊不大，因此，3座監獄的擴建工程應可順利通過並列為短期執行計畫。然而，對於新建與遷建部分，恐無法順利進行。查台北第二監獄位於新北市汐止區百匏湖舊址，近年來法務部的整地工程，以讓當地的居住環境品質改善許多，邇來鄰近新建許多筆高級住宅區，已有民眾對於台北第二監獄的新建，發出長期抗爭的聲音。至於其他四個監所的遷建工程，其實都是馬英九與廖正豪部長任內的舊議題了，因為上述的監所都位於市中心，阻礙都市的整體發展。但因為都是法務部的地，法務部的立場就是要與地方政府採取「以地易地」的方式遷建。近年來，各地方政府傷透腦筋，幾乎難以找到適合的土地與法務部易地，即使有，消息一曝光後，「鄰避效應」(Not in my back yard, NIMBY)迅速發酵，附近居民馬上抗爭，遂使上述監所的遷建工程，一拖再拖，迄今仍無法實現，最有名的案例就是台北(土城)看守所的遷建工程，經歷過數屆縣市長，迄今仍無定案。因此，法務部雖然規畫144億的十年監所設施改善計畫，但實際上的這5個監所的遷建工程就高達近110億(不含土地取得費用) ，此一部分恐難以獲得行政院與立法院支持 。

然而綜觀法務部的計畫，精算後所增加的床位為10,127床，以當前的核定容額加上此一數據後，監所核定容額將可提升到64,720位，與目前的實際收容人數差不多。換言之，增加1萬個床位應該是法務部此次提行政院改善監所設施十年計畫的重點。但筆者仍有兩點疑慮。首先，如同前述分析，新建與遷建工程難度頗高，可能法務部應該要有其他腹案或替代方案，筆者認為，回歸擴建案較為可行。例如北部地區因土地難覓，位於新北市新店區安坑境內的新店戒治所，是座廢棄軍營，面積廣大，其實撥個10億進行擴建工程，應可抒解台北監獄擁擠的燃眉之急。另外，據了解，國防部尚有部分閒置營區，特別是在桃園縣郊區處，法務部應可透過行政院之協助，積極與其接洽，進行閒置營區的移撥，相信現址擴建與營區移撥後的改建工程，絕對比從無到有的新建與遷建工程，更具可行性與節省公帑；其次，法務部要確認當前的刑事政策不得有太大的變化，否則10年後，上述中長期計畫完竣，現今人犯的擁擠程度不但未減，反而又來另一波擁擠潮，屆時恐又得花大錢持續蓋監所，如此將無法杜絕社會大眾悠悠之口，法務部也難辭其咎。

五、配套政策芻議

吾人均知建監所不是緩和人犯擁擠的唯一對策或萬靈丹，其實尚有其他策略。過去這幾年，我國也都有立法，諸如緩起訴的建立、擴大運用緩刑、罰金、以及罰金易服社會勞動之適用等。再者，我們也仿效歐美，針對性侵害犯罪人，修法引進了電子監控以監視其在外行蹤，甚至近年也提議要擴大電子監控之適應對象及於竊盜犯，並引進在家監禁策略。另外，也有學者主張，各地矯正部門應主動提供監所容額給法官，在其判決是否發監執行時，考慮一下監所的收容人數。雖然有上述的修法與建議，但失望的是，成效實在不彰，例如監所界流傳，不少拘役可以易科罰金的受刑人，寧願服刑也不願意付罰金，因為服刑一天賺的錢比在外面打零工還多，故法務部各地檢署執行罰金刑的案件，從1991年的29,643件降到2011年的21,867件。此外，研究也發現檢察署與法院的觀念，迄今仍然迷思監所對於人犯的嚇阻效能，例如，拘役(也在監獄執行)從1991年的26,158件成長到2011年的35,483件。換言之，檢察署與法院雖有將人犯留置於社區權限，但還是大量的判決與裁定人犯進入監所之中。因此，法務部實在應該落實2002年所提的「寬嚴並濟的刑事政策」，而非「從寬容到嚴格的刑事政策」，鼓勵檢察官提高比例實施緩起訴與實施社會勞動，並與司法院取得共識，再度修法擴大實施電子監控的適用對象以及引進適切的社區處遇制度，利用社區的監控力量監督短期自由刑人犯，而非全部都判處入監服刑，以儆效尤。

除此之外，法務部應該重新檢視重刑化刑事政策是否有繼續存在的必要，因為根據犯罪學的研究發現，許多犯罪人年過45歲後，再犯的危險程度下降許多，對於這種危害程度低的年齡層犯罪人，將其圈禁於監獄內頤養終身，實在有失刑罰罪刑均衡原則。反觀率先實施重刑化政策的美國，從1985年到2004年約20年間，在監受刑人的人口呈現三倍成長，原因與美國歷任總統厲行相關的重刑化政策(punitive policies) 有關，例如嚴格的反毒政策(war on drugs)、向犯罪宣戰政策(war on crime)、三振出局法案(“three strikes and you’re out” laws以及反恐政策(war on terror)等，導致監禁人口大量湧現，監獄數目也大量增加，例如佛羅里達州，監獄的數目從1985年的58所增加到2005年的128所。此外，全州消耗在矯正機構的預算增加幅度也驚人，從1985年的3.4億美金成長到2005年的近20億美金，增幅為470%。再者，從1997年到2003年，美國各級政府花在監所的經費增加了超過1000％，相較於教育的505％，醫療保健的572％，還債利息的577％以及社會福利的766％，多出許多。 殷鑑不遠，試問，這豈是我國仍應持續進行的刑事政策？

六、結語 

綜上所述，筆者認為，對於當前因為重刑化刑事政策所帶來的監所人犯擁擠現象，應該採取擴建房舍的方式增加收容額度，特別是在北部地區的監所，應該進行原址擴建房舍計畫，另外，相較於新建與遷建工程的難度，協調國防部移撥北部地區的閒置營區，進而改建修繕，反而更具可行性與節省公帑。相較於外界可能的批評聲浪，筆者認為這項措施對監所部門而言是件「遲來的正義」。然而，這是監所改善設施計畫是一種治標不治本的急就章，導致監所擁擠的主因卻沒有改善。因此，長遠來看，法務部應該組成刑事政策研修小組，或是再度召開全國司法會議檢討我國當前的重刑化刑事政策是否有修正的空間。當率先實施重刑化刑事政策的母國，美國，在過去二十年間遭受到此一政策的毒害，於2007與2008年經濟衰退之際，且重新檢視並調整此一重刑政策，據悉以社區為導向的修復式司法(community-oriented restorative justice)也如火如荼的在實施重刑的州散布開來(例如加州與德州) ，這一股刑事政策的發展方向，亦值得我國掌握與關注。

本文已登載於國家政策基金會，國政分析，憲政（析）101-022號，11月27日。相關網站：

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